Drosjenæring under lupen: kontrollpluralisme i praksis?

The article deals with attempts to regulate the Norwegian taxi industry. Over the past thirty years there has been periodic focus on different forms of tax-related crime during which counter measures in the form of regulation have been heavy in the taxi industry. Despite this the biggest complex of tax-related crimes and other forms of fraud ever detected in Norway was recently uncovered in the industry. This article asks and tries to explain why it is so difficult to regulate the taxi industry. 1. Inledning Larsson tar opp sentrale utviklingstrekk innen »regulering« og kontroll av økonomisk kriminalitet i artikkelen »Det farlige næringslivet. Reguleringen av økonomisk kriminalitet i det 21 århundre« (2011). Han hevder at dagssituasjonen karakteriseres av kontroll-pluralisme: Strafferettslig, økonomisk og administrativ kontroll som griper inn i hverandre og til dels har overgripende felt og fokus. Kontrollen utføres av offentlige myndigheter, private/halvoffentlige organer, registre og bedrifters egenkontroll. »... [D]agens situasjon er preget av et mangfold og en kompleksitet innen reguleringen av økonomisk kriminalitet som forbigår mange kontrollteoretikeres verste drømmer«, hevdes det videre (Larsson 2011, s. 88). Med dette som utgangspunkt tar vi her for oss en kriminogen næring, den norske drosjenæringen, og ser nærmere på hvordan regulering og kontroll er utviklet fra 1980-tallet fram til i dag. Hvordan kan utviklingen forståes ved hjelp av nyere kontrollteori? Konkret ser vi på »regulering« inkludert kriminalisering og »kontroll« i form av »policing« med overvåking av næring og næringsaktører. Valget å studere utviklingen av regulering og kontroll av drosjenæringen har sammenheng med at flere næringsdrivende har vært under mistanke for og etterforskning av økonomisk kriminalitet i to tiår (Lundgren Sørli 2011, 2012). Sakene pågår i skrivende stund, den 10. mai 2012 slår Aftenposten under overskriften * Title in English: Cheating in the Taxi-industry: On the limits of regulation Paul Larsson og Vanja Lundgren Sørli 356 »Ny gigantsiktelse mot drosjesvindler« opp at »etter fire år på rømmen i Pakistan, landet drosjesvindleren N.N. på Gardemoen, eskortert av norsk politi. Nå venter enda en rettssak« (2012:5). Aftenposten oppsummerer samtidig det de har kalt »drosjesvindelsaken« (se også Lundgren Sørli 2011 og 2012), og rekapitulerer med at 341 eiere og rundt 2000 sjåfører har vært involvert i svart kjøring og »svindel« med skatt og avgifter. »Status i saken er at over 200 eiere er dømt etter svart kjøring. I tillegg har 570 eiere og sjåfører mottatt over 100 millioner i trygd og sosialhjelp mens de kjørte svart. Over 100 av disse er dømt for trygdesvindel«, Aftenposten (2012:5). Det er liten tvil om at det er gjort en rekke økonomiske lovbrudd i næringen siden 1980-tallet. Man kan hevde at drosjenæringen, tross skiftende aktører og strukturer, er en næring med tradisjoner når det gjelder triksing og fusk. Med utgangspunkt i en kort beskrivelse av skattelovbruddene i drosjenæringen kartlegges og drøftes reguleringen og kontrollen av næringen de siste 30 årene. Ved å kartlegge kontroll og reguleringssituasjonen i en konkret næring, søker vi å konkretisere utviklingen av det som har blitt en kompleks og mangfoldig kontroll og reguleringssituasjon. Men forsøkene på regulering av drosjenæringen gjennomført de siste tiårene danner også utgangspunkt for en noe videre analyse av utviklingen innen kontrollen av næringslivet. Utviklingen er langt fra så endimensjonal som man kan anta. Til tross for flere konkrete reguleringstiltak rettet mot næringen synes det fortsatt som det er mange muligheter for å omgå regelverket. Sett opp mot nyere kontrollteori kan man si at dette er et eksempel på omfordelingseffekter i praksis. Noen tydelige huller tettes, mens andre muligheter for fusk åpner seg. Artikkelen bygger på analyse av et kvalitativt materiale produsert i forbindelse med CSR-prosjektet »The meanings of economical crimes in the Norwegian Taxi-industry: Means for prevention?« som ble gjennomført i det sentrale norske Østlandsområdet i perioden 2006-10. Dataproduksjon og fortolkning redegjøres for av Lundgren Sørli (2011:94-99), 2012:190-91). Kort sagt består materialet av kvalitative dybdeintervjuer med drosjesjåfører, -eiere og representanter for administrasjon og ledelse innen to drosjesentraler, samt bakgrunnssamtaler med og observasjoner av drosjeaktører i arbeid gjennomført i forbindelse med et mindre feltarbeid. Videre består materialet av intervjuer med profesjonelle kontrollører som driver ulike former for polisiær virksomhet rettet mot drosjenæringen og andre aktører som er involvert i overvåking av næringen fordi de arbeider i næringsorganisasjoner eller innen myndighetsorganer som helt eller delvis har dette til oppgave. I tillegg til dette er det gjennomført en tekstanalyse av samtlige avisoppslag som er publisert i perioden 2005-09 i riksdekkende aviser om økonomiske lovbrudd i drosjenæringen (Lundgren Sørli 2012). I vår samDrosjenæring under lupen: kontrollpluralisme i praksis? 357 menheng skal det påpekes at 116 av de totalt 177 oppslagene var relatert til kontroll, noe som i seg selv forstås som at kontroll-tematikk står sentralt når massemedia omtaler økonomisk kriminalitet. Dette har etter vårt syn blant annet sammenheng med at kontrolletatene er sentrale informasjonskilder for media og viktige for mediafokuset på en rekke saker (Palm og Skogersson 2008). I tillegg har vi i forbindelse med inneværende arbeid gjennomført bakgrunnssamtaler med representanter for skatteetaten. Samtlige bakgrunnssamtaler kan karakteriseres som ustrukturerte kvalitative intervjuer der både intervjudeltaker og intervjuer har påvirket struktur, tematikk og innhold i intervjuet (Lundgren Sørli 2005), mens dybdeintervjuene kan betraktes som semistrukturerte (Lundgren Sørli 2011). 2. Drosjenæringen som lovbruddsarena Drosjenæringen har de siste tiårene vært kjennetegnet av flere store skattesaker. Næringen har, ikke ufortjent, fått et frynsete rykte. Her tar vi utgangspunkt i de mest bransjetypiske lovbruddene, å kjøre passasjerer eller gods uten at inntektene oppgis til beskatning. Inntektene skjules ofte for skattemyndigheter og annen inntektskontroll ved hjelp av »konsekvenslovbrudd« (Lundgren Sørli (2008), Disse lovbruddene har nærmest har blitt en tradisjon i drosjenæringen. Selv om modusene for å skjule svartkjøringa har skiftet og ulike virkemidler er tatt i bruk for å gjennomføre lovbruddene, har drosjeaktører kjørt svart så lenge inntekter fra drosjekjøring har vært skattepliktige. At det over tid også er gjort en rekke andre økonomiske lovbrudd i næringssammenheng er dokumentert blant annet av Lundgren Sørli (2011). Ellingsen (1991: 146-163) beskriver med utgangspunkt i egenerfaring som deltids og i en periode heltidsdrosjesjåfør i årene fra 1977-1985 »en innenfraforståelse av en bransje og en yrkeskultur der svart arbeid står sentralt« (s. 147). Han diskuterer omfanget av svart kjøring i næringen ut fra eget og bekjente sjåførers og eieres perspektiv, viser til at det i perioden han kjørte kun var én drosjeeier som av drosjefolk var kjent for ikke å ville betale sjåfører svart og til en stikkprøvekontroll utført av skattemyndighetene i årene 1980-1982. Blant de kontrollerte drosjeeierne konkluderte skattemyndighetene med at bare var betalt skatt av 48 % av realinntektene (s. 149). Ellingsen konkluderer med at på 1980-tallet var »den skattefrie virksomheten av avgjørende betydning i drosjenæringen«, og videre at »så godt som alle som er innom denne næringen vil komme i berøring med lovstridig virksomhet« (s. 150). Flere i Lundgren Sørli sine undersøkelser (2008, 2011) forteller som Ellingsen om en »svart« relativt systematisert praksis som begynte tidligere enn 1980-tallet, i følge flere allerede da de mekaniske taksametrene ble tatt i bruk på 1950-tallet. Paul Larsson og Vanja Lundgren Sørli 358 »Drosjebiler hadde to (mekaniske) taksametre, det ene (hvite) oppgav man inntekter fra, det andre (svarte) oppgav man ikke innkjørt inntekt fra«. Taksametre ble skiftet med et håndgrep, og de fleste drosjebiler hadde til enhver tid to taksametre i bilen, det man ikke brukte lå i bagasjerommet. Hvilket apparat inntektene fra en »kjøring« ble registrert fra, var umulig for den alminnelige passasjer å oppdage (Lundgren Sørli 2011). Annet materiale bekrefter dette (Lundgren Sørli 2008). Å operere med to regnskap og to kasser for svart og hvit omsetning er også kjent fra andre yrker og næringer, blant annet fant Larsson dette i sin undersøkelse av frisørenes svarte økonomi (Larsson 1995). Når drosjefolk viser tilbake til tida fram til 1994, peker de på at næringen var preget av organisert svart kjøring. En drosjeeier med 25 års erfaring i 2006 forteller: »Før 1994 hadde vi et taksametersystem som het AP-tax, og da het det populært at en med åtte tommeltotter, fire verkefingre og en skrutrekker kunne kjøre og betale skatt etter eget forgodtbefinnende. En kom seg ikke unna svartkjøring da!« Den intervjuede drosjeeieren og flere med ham peker imidlertid også på at det skjedde endringer i løpet av 1990-tallet. Et nytt (digitalt) taksametersystem ble påbudt innført i 1994 og kontroll med næringene ble satt på dagsorden. En annen drosjeeier forteller: »Det var jo også store forskjeller på det som ble registrert inntjent på hver enkelt bileier, men poenget er at ETTER »amnestiet« på nittitallet, gikk inntekten vesentlig opp på alle som livnærte seg på drosjekjøring. Det betyr ikke at alle oppga alt da heller, men de oppga mer. Noen begynte også å kjøre helt hvitt, og har fortsatt med det.« Kontrollsjefen ved Skatt Øst bekrefter dette. Før 1994 ble det utført en pilotstudie av næringen. Etter at næringen innførte digitale taksametre og skattemyndighetene lovte drosjeeierne i Oslo Taxi at økt innrapportert omsetting fra næringen ikke ville danne grunnlag for bokettersyn, ble en etterkontroll gjennomført. Denne viste økt omsetting jevnf