Programa Bolsa Família e sua contribuição para redução da pobreza no Brasil

This text systematizes empirical evidence and literature about the fall in poverty and extreme poverty in the country, as well as reducing the poverty gap and income inequality in recent decades, showing the key role of the Bolsa Família Program throughout the 2000s. It begins with a discussion of the complexity of the conceptualization and measurement of poverty, bringing different estimates of the phenomenon at the end of the last decade. In the next topic, using the indicator of monetary poverty, analyzes the evolution of poverty rates and inequality over the past 30 years, referencing some studies that were dedicated to the subject. Vários estudos e pesquisas têm apontado evolução bastante favorável das condições de vida da população brasileira ao longo das últimas duas décadas, particularmente nos últimos dez anos. 1 Professor da Escola Nacional de Ciências Estatísticas ENCE e colaborador da Escola Nacional de Administração Pública. pjannuzzi@mpc.com.br 2 Mestre em estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela escola nacional de Ciências estatísticas, atualmente Técnica de Projetos da Fundação Getulio Vargas FGV. baiena.souto@fgv.br 3 Mestre em estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Ciências Estatísticas ENCE, exdiretor de Monitoramento da Secretaria de Avaliação e Gestão da informação do MDS. enricomartignoni@outlook.com Indicadores educacionais apontam a universalização do ensino básico e avanço das taxas de matrículas no ensino infantil; na saúde, a forte queda da mortalidade infantil também assinala progressos significativos, sobretudo nas áreas mais pobres do País; no acesso ao trabalho, presenciou-se aumento real dos rendimentos do trabalho e forte expansão do emprego, especialmente aquele com maior grau de proteção trabalhista; com relação ao consumo, observou-se expansão de gastos domiciliares com alimentos básicos, eletrodomésticos e até automóveis; por fim, com relação ao quadro distributivo da renda familiar, intensificou-se o processo de melhoria ensaiado nos anos 1990, com diminuição dos indicadores de desigualdade ao longo dos anos. Com resultados positivos em várias dimensões sociais, era de se esperar uma queda significativa dos níveis de pobreza no País. De fato, qualquer que seja o conceito – e, portanto, o indicador – de pobreza utilizado para análise – baseado na renda monetária disponível às famílias ou construído em uma perspectiva multidimensional –, verifica-se uma diminuição expressiva do fenômeno em todas as regiões do Brasil, de Norte a Sul, dos centros urbanos mais desenvolvidos no Sudeste aos rincões historicamente mais vulneráveis no semiárido nordestino e áreas ribeirinhas da Amazônia. Se é fato que o contexto econômico internacional favorável na última década contribuiu para a diminuição da pobreza, a rapidez e a regularidade da queda, assim como a intensidade observada nas regiões mais vulneráveis devem-se também aos efeitos da elaboração de uma estratégia abrangente para sua superação, que envolveu decisões de política econômica favorável à dinamização do mercado interno, política de valorização real do salário mínimo, fortalecimento das políticas sociais universais e, o que interessa destacar nesse texto, a criação e estruturação de Políticas e Programas de Desenvolvimento Social e de Combate à Pobreza a partir de 2003. Como fartamente documentado na literatura internacional, a estratégia Fome Zero e, sobretudo, o Programa Bolsa Família (PBF) foram os vetores de intervenção pública que produziram os efeitos específicos e determinantes na forte queda da pobreza no País no período. Este texto procura, pois, sistematizar evidências desse processo de queda sistemática da pobreza e extrema pobreza no País, assim como do hiato e da desigualdade de renda nas últimas décadas, mostrando o papel fundamental do PBF nos anos 2000. Para tanto, organizouse esse texto em duas seções centrais: inicia-se com discussão sobre a complexidade da conceituação e medição da pobreza, para explicar a escolha de um dos vários indicadores existentes para a análise aqui pretendida; no tópico seguinte analisa-se a evolução das taxas de pobreza e desigualdade ao longo dos últimos 30 anos, referenciando alguns estudos que se dedicaram à temática. A complexidade de definição e medição da Pobreza e Extrema Pobreza Diferentes abordagens conceituais e analíticas vêm sendo empregadas na literatura internacional nos últimos dez a vinte anos para estudo e mensuração do fenômeno da fome, pobreza e extrema pobreza. Estes estudos têm se caracterizado por avaliar o fenômeno por meio de várias perspectivas diferentes: os estudos voltados ao dimensionamento da pobreza como expressão da insuficiência de renda disponível (pobreza monetária), aqueles que expressam pobreza como insuficiência de acesso a alimentos e de seu consumo (desnutrição ou insegurança alimentar), as pesquisas ancoradas na percepção da pobreza como a não satisfação de necessidades básicas monetárias e não monetárias dos indivíduos (pobreza multidimensional); os estudos que tomam a pobreza como fenômeno de privação relativa e não absoluta de renda ou de outras dimensões socioeconômicas (pobreza relativa); os estudos que investigam a pobreza a partir do posicionamento declarado dos indivíduos (pobreza subjetiva). Estas diferentes abordagens refletem, em geral, perspectivas investigativas de natureza mais acadêmica do fenômeno, com aplicabilidade maior ou menor na formulação ou avaliação de políticas e programas de combate à fome, desnutrição ou provimento de melhor bem-estar. Pobreza como síndrome da insuficiência de renda parece se constituir na abordagem mais largamente disseminada e empregada para dimensionar a população em situação de pobreza. Nesta perspectiva metodológica, um indivíduo é considerado pobre se sua renda disponível ou seu dispêndio total (duas abordagens metodológicas diferentes, vale observar) for menor que um dado valor monetário normativamente estabelecido – a linha de pobreza – cujo valor representaria o custo de todos os produtos e serviços considerados básicos para satisfazer suas necessidades de sobrevivência e consumo. O conjunto de necessidades a atender, o grau de satisfação mínimo, assim como a escolha dos produtos e serviços adequados à satisfação destas necessidades podem apresentar grande variabilidade internacional, especialmente entre, de um lado, países desenvolvidos, onde a universalização do acesso a alguns produtos e serviços básicos já foi atingida há muito tempo, e de outro, países em desenvolvimento, onde considerável parcela da população não dispõe de recursos mínimos para garantir alimentação adequada. Nesse último caso, caberia definir também a linha de extrema pobreza, definida como aquela referência monetária suficiente para aquisição da cesta de alimentos necessários à sobrevivência individual. O acesso à alimentação adequada, isto é, a relação entre pobreza e fome ou desnutrição pode ser estabelecida, contudo, segundo outras perspectivas mais diretas que a inferida por determinado nível de renda ou patamar de linha de pobreza ou extrema pobreza. Pode-se adotar indicadores antropométricos de adequação de peso, idade, altura ou ainda massa corpórea de crianças, adolescentes e adultos, informações coletadas em diversas pesquisas no País nos últimos anos, como na Pesquisa Nacional de Demografia e Saúde de 2006, Pesquisa de Orçamentos Familiares de 2008/2009, Pesquisa Nacional de Saúde Escolar e Pesquisa Nacional de Saúde. Pode-se ainda intuir a condição mais agravada de fome ou desnutrição pela dificuldade ou baixa frequência de consumo de determinados alimentos típicos da dieta habitual 4 JANNUZZI,P.M. Indicadores Sociais no Brasil: conceitos, medidas e aplicações. Campinas, Alínea, 2004. 5 RES,J.C; VILATORO, P. La viabilidad de erradicar la extrema pobreza: un examen conceptual y metodologico. Estudios Estatísticos y Prospectivos, 78. Santiago: Cepal, 2011. 6 KAGEYAMA,A.;HOFFMANN, R. Pobreza no Brasil: uma perspectiva multidimensional. Economia e Sociedade, Campinas, v. 15, n. 1 (26), p. 79-112, jan./jun. 2006. 7 SOARES,S.S.D. Metodologias para estabelecer a linha de pobreza: objetivas, subjetivas, relativas, multidimensionais. Brasilia, 2009 (Texto para Discussão 1381). 8 CONSEA, A Segurança Alimentar e Nutricional e o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil Realização Indicadorese Monitoramento da Constituição de 1988 aos dias atuais. Brasilia, 2010. da população. Pode-se também identificar a situação de fome ou desnutrição por meio de indicadores de consumo de determinados alimentos ou indicadores de grau de insegurança alimentar, construídos a partir de pesquisas em que famílias e indivíduos são investigados quanto às dificuldades ou à privação de consumo de alimentos. A abordagem multidimensional da pobreza ou também pobreza NBIpobreza como resultado de um conjunto de necessidades básicas insatisfeitasrepresenta uma concepção complementar à da pobreza como insuficiência de renda, à medida que identifica as famílias sujeitas à privação absoluta de patamares mínimos – também normativos – de bens e serviços (públicos e privados) necessários à sobrevivência. Algumas das dimensões passíveis de avaliação por meio desta abordagem são: acessar água potável, esgotamento sanitário, tipo de habitação, alimentação em quantidade e diversidade adequada e atendimento escolar. Esta abordagem analítica tem sido recomendada por organismos internacionais em função da possibilidade de identificação de carências específicas e de grupos-alvo para intervenção da política social, além de permitir o emprego de bases de dados censitárias amplamente desagregáveis. Esta perspectiva permitiria a incorporação de dimensões estruturalmente associadas à pobreza em sua mensuração, das quais a baixa disponibilidade de renda seria uma consequência. Proposta há pelo menos trinta anos pela Comissão Econômica das Nações Unidas para América Latina e Caribe (Cepal), esta perspectiva analítica tem sido